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2019年美國期貨市場監管執法實踐與借鑒

2019年美國期貨市場監管執法實踐與借鑒

  2019年,美國商品期貨交易委員會(CFTC)提起69項違法指控,主要涉及操縱、幌騙、欺詐、盜用保密信息、非法提供數字資產等創新產品的違法行為,其中欺詐、操縱和幌騙案件約占65%。2019年,CFTC追究的金錢責任總額超過13 億美元,比上一年增長 39%。2019年,CFTC與刑事司法機關合作發起了16個平行起訴。本文通過剖析2019年CFTC工作年報,總結其查處違法行為的總體情況和主要特征,以期為我國期貨市場監管執法工作提供借鑒。

   監管理念及優先工作

   CFTC的使命是建立健全有效監管機制,培育誠信、有韌性、有活力的衍生品市場。強有力的執法是實現這個目標至關重要的保障。CFTC執法部門致力于發現、調查和起訴違反《商品交易法》(CEA)和CFTC規章的行為,保護公眾利益,維護市場誠信。強有力的執法是市場功能正常發揮的基本保障。市場功能有效發揮的期貨和衍生品市場服務于所有人,提供市場參與者期待的穩定價格,確保公眾享受經濟增長的紅利。市場參與者對期貨市場公平競爭有信心,實體經濟才能實現持續增長。非法行為置誠信企業于不利地位,妨礙自由公平競爭,抑制經濟增長,損害民主價值、公共責任以及社會法治。CFTC致力于確保所有的市場參與者都依法行事。

   2019年CFTC的優先工作與2018年相同,即維護市場誠信、保護投資者、強化自然人責任、加強與相關監管機構和刑事司法機關的協調。

   一是維護市場誠信。市場運作良好,生產商能夠有效管理產量波動的風險,保護自身和消費者免受價格上漲的不利影響。正常運轉的市場機制促使公司和個人更有效地配置資本和資源,促進宏觀經濟增長。如市場缺乏誠信,市場參與者信心不足,市場功能將不能正常發揮。執法部門集中力量發現、調查和起訴各種可能破壞市場誠信的不法行為。

   二是保護投資者權益。自成立以來,CFTC一直致力于投資者保護工作,打擊欺詐和其他市場濫用行為,這仍是本年執法部門的優先工作。執法部門既積極打擊貴金屬、外匯、二元期權等傳統領域的欺詐行為,也密切跟蹤數字資產等新興領域的違法行為。CFTC發現,違法者試圖利用新產品或新技術欺詐無辜的投資者。CFTC一直努力確保跟上新技術發展的步伐,確保執法領先于違法行為的發展。

   三是強化自然人責任。CFTC認為,有效執法必須圍繞自然人責任展開,僅由機構承擔責任是不夠的,相關自然人也必須擔責。追究自然人責任能夠確保違法者承擔相應責任,接受市場禁入、罰款等必要處罰。追究自然人責任能夠形成有效威懾,激勵機構和公司培育合規文化,及時向監管機構舉報違法行為,并提升公眾對市場公平公正的信心。在追求這些目標時,不能只追究基層員工責任,還要追究對其行為負責的主管、控制人等更高級別管理人員的責任。

   四是加強與相關監管機構和刑事司法機關的協調。CFTC認為,只有加強與境內外監管機構、司法機關的合作,才能最有效地保護市場,促進市場功能發揮。隨著期貨市場的不斷發展,跨市場聯系更加緊密,監管合作的重要性更加凸顯。違法人既不會將自己局限于特定監管機構的管轄范圍,也不會局限于特定國家范圍。境內外的監管機構應通力合作,發現、調查和起訴違法行為。行政執法與刑事司法的強有力合作,對威懾潛在違法、懲處既有違法、維護市場誠信和保護投資者權益至關重要。

   2019年主要監管執法特點

   2019年,CFTC共提起69起違法指控,比此前5個年的平均值(67.5)略有增加。2019年,CFTC追究的金錢責任總額約13.2億美元,比上一年增長39%,歷史排名第四,具體包括罰金、沒收違法所得和民事賠償。由于美國政府暫時停擺,2019年實際工作時間僅為正常年份的90%, 2019年執法活動的廣度和深度都值得重點關注。

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   期貨市場主要違法類型是操縱、欺詐和盜用保密信息,2019年約65%的案件涉及這些違法類型。2019年CFTC執法部門繼續對操縱和破壞性交易保持高壓態勢,此類案件數量僅次于2018年,為歷史第二高。2009到2017年,CFTC平均每年起訴5起此類案件,但今年起訴了16起,是此前的3倍。

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   CFTC認為,只有與其他執法部門及司法機構合作,才能最有效保護市場。刑事司法和監管執法通力合作是威懾違法、懲罰不法、保護市場誠信和市場參與者的關鍵。CFTC的最終目標是事前預防違法行為,沒有比刑法、特別是監禁處罰更有威懾力的機制。在行政責任之外追究刑事責任,將各類法律責任有機組合,適用于不同的個案,才能實現最大的威懾效果。2019年,平行執法的案件有16個,創歷史紀錄。下圖反映了平行執法案件數量的快速增長,預計這種趨勢將持續。

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   圖為2010—2019年CFTC與司法部平行執法案件的數量

   CFTC認為,有效執法必須圍繞自然人責任展開。僅由機構和公司承擔責任是不夠的,負有責任的個人也必須承擔責任。對自然人問責能夠確保違法行為人承擔責任并受到處罰,防范害怕遭受處罰的人在未來違法,激勵公司注重合規文化并在發現內部違法行為時向監管機構報告,提升公眾對實現期貨市場公平正義的信心。2019年,CFTC繼續加大追究自然人責任力度,約58%的執法行動針對單個或多個自然人,其中既有金融機構、自營交易公司和基金公司的員工,也有主要的違法行為人、協助人和教唆人。CFTC既追究基層員工的責任,又追究主管、交易負責人、首席合規官和首席執行官等更高職位人員的責任,比如CFTC起訴了大型金融機構的全球主管和高級交易員在貴金屬市場實施操縱和欺騙行為。

   2019年,CFTC第一次發布《執法手冊》,介紹了CFTC和執法部門概況,確立了偵查、調查和起訴工作的一般政策和法律流程。《執法手冊》是執法人員的工作參考,是向公眾提供情況介紹的平臺。公布《執法手冊》旨在增加執法透明度、確定性和一致性,在期貨執法領域推進法治原則。這是一份動態更新的文件,執法部門采取新的政策,或者更新舊的政策,相關內容會相應調整。

   2019 年,CFTC查處了若干內控違法行為,督促相關責任方采取適當的風險管理措施。在清算領域,CFTC首次對經注冊的衍生品清算機構提起違法指控,理由是違反金融風險管理、運作和信息系統安全方面的核心原則。CFTC對互換交易商提起訴訟,理由是在互換信息報送中未建立有效的流程和風控機制,向CFTC提供的材料中存在誤導和重大遺漏行為。CFTC還加強了數字資產領域執法,加強打擊盜用保密信息、不當披露客戶交易信息、搶帽子交易、使用保密信息進行非法交易等違法行為。

   重要工作舉措

   CFTC認為,合作和自首機制、技術分析和舉報機制是非常重要的工作舉措。

   CFTC認為,在過去幾年里,期貨市場逐漸達成共識,強有力的合作與自首機制是追究個人和公司責任的最有力的工具。合作和自首機制源于有組織犯罪和幫派犯罪,后來在白領犯罪領域也被廣泛使用,并取得成功。從公司角度而言,這種機制可以幫助確認涉及違法的個人,激勵公司樹立內部合規文化。從個人角度而言,可以通過層層追責讓級別更高的人承擔責任。盡管這些措施仍處于起步階段,但已初見成效,2019年的不少案件都體現這點,幾個最重大案件都是在證人或公司配合下完成的。在一些案件中,CFTC對合作證人的處罰分兩次完成,先確定責任的性質和類別,在配合與合作基本完成后再確定合作證人的罰金數額。這與刑事違法指控過程類似,首先認罪,其后量刑。這種機制使CFTC在量刑時能夠充分考慮當事人的配合情況,實現坦白從寬、抗拒從嚴的政策立場。如果當事人蓄意破壞CFTC調查執法的可信度,或者沒有妥善提供必要信息,可能會面臨附加起訴或者更嚴厲處罰。

   資本市場正在經歷一場革命——從模擬到數字化,從人工喊價的交易池到電子訂單簿,從人工交易到算法交易,從獨立的交易中心到互聯的交易網絡。新興的數字技術正在影響交易市場和整個金融界,并給資本形成和風險轉移帶來深遠影響。CFTC努力跟上技術變革步伐,確保站在數據分析的最前沿。為此CFTC增加執法部門可用的數據,確保執法部門有評估、評價和分析數據的必需手段,增加具有通過數據發現和起訴違法行為能力的人員配置。CFTC開展了一項持續數年的項目,全面提升利用數據發現違法行為的能力。該項目使CFTC具備了在交易數據中識別違法行為的能力,否則這些違法行為根本無法被發現。近年來查處的操縱案件數量增多,操縱和欺詐案件數量在案件總數的占比明顯提升,均歸功于此。

   2019年,舉報機制繼續發揮重大作用,舉報案件數量明顯增多。2019 年,舉報人機制收到 117個獎勵申請,與2018年的數量大致相同。盡管并非所有申請都會得到獎勵,但執法部門充分認識到舉報人提供協助的價值。執法部門的舉報辦公室致力于獎勵提供關鍵幫助的舉報人,并鼓勵其他人挺身而出。2019年,CFTC繼續認定和表彰適格的舉報人。2018年之前,CFTC共發出9個舉報人獎,2019年頒發了5個,共計約1538.5萬美元。迄今為止,CFTC已累計頒發超過1億美元的舉報人獎,已有判決的舉報案件的金錢責任總額累計約9億美元。

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   執法的最終目的

   CFTC認為,執法的最終目標并不限于立案數量或罰款金額,甚至也不限于保護投資者權益、查處違法以及威懾他人,CFTC的最終目標是在期貨市場參與者中培養真正的合規文化。在上班第一天首席執行官與新員工開會并強調,在入職過程中將要接受風控合規、職業倫理、人力資源等方面培訓。盡管公司有各種內控制度,如果員工觸犯法律,他們的問題并不會限于公司內部,還可能涉及CFTC的行政處罰,甚至涉及司法部和聯邦調查局的刑事處罰。新員工從CEO那明確認識到,公司致力于發現違法行為,并向相關監管機構報告。由此能夠實現在所有市場參與者中培養合規文化的訴求,這才是CFTC執法的最終目標。

   (由于美國的財政年度是每年的10月1日至次年的9月30日,本文中工作年報數據涵蓋日期為2018年10月1日至2019年9月30日。)

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